無論是提振經濟信心，還是防范系統性區域性金融風險，都有賴于通過有效的金融監管形成健康、穩定的金融市場，實現金融與實體經濟的良性互動。問題在于，在行政審批與市場監管合二為一的體制下，金融監管的獨立性、協調性、專業性不足，難以確保監管的有效性。這需要以著力解決行政審批與監管不分的體制性矛盾為前提，盡快組建國家綜合性金融監管機構，在強化金融監管獨立性、協調性、專業性上取得重要突破，建立現代金融監管框架，為全面提升金融治理能力提供重要的體制保障。

    以著力解決行政審批與監管不分的體制性矛盾為前提

    審批權與監管權不分導致監管體制缺乏獨立性，是我國金融監管領域的一大頑疾。適應我國金融治理的實際需求，只有以解決行政審批與監管不分為前提，并把建立獨立的監管體制作為目標追求，金融監管的轉型與改革才有可能取得實質性突破。

    審批權與監管權不分是現行金融監管體制面臨的突出矛盾。長期以來，銀監會、證監會、保監會既是行業準入的審批機構，又是各自領域的監管機構。盡管這幾年監管部門簡政放權在加快推進，但審批權不愿放、不敢放的現象仍不同程度地存在，審批權與監管權不分的格局尚未得到有效改變。監管部門往往把相當大的精力放在審批上，以審批取代監管、重審批輕監管的矛盾比較突出。由于在監管上缺乏內在動力，監管部門缺乏應有的主動性去識別系統性風險并形成應對風險的前瞻性預案。

    混業經營與分業監管的現實矛盾越來越突出。銀監會、證監會、保監會分別對銀行業、證券業、保險業實施監管的傳統金融監管體制，曾經適應了改革開放初期培育多層次金融市場的需求，但在混業經營快速發展的今天，帶來的監管重疊、監管掣肘、監管真空、監管失靈等問題越來越多。

    各監管機構目標不同，部門法律法規分散，信息溝通協調不暢，缺乏一致行動的決策和執行機制，監管漏洞較多。例如，綜合型金融機構涉及多種業務，需要接受多個部門監管。但各個監管機構囿于自己的監管范圍和監管職責，都難以對最終結果負責。加之一些新的金融業態不斷出現，而相應的監管卻跟不上，由此使一些領域的監管真空客觀上為金融詐騙提供了土壤。監管信息分布在不同部門，難以實現共享，不利于有效識別系統性風險。在處置風險時，跨行業、跨部門的風險特征超出了單個監管機構的能力范圍，難以形成化解風險的統一行動。

    建構獨立的金融監管體制

    金融監管轉型與改革的核心目標是建立獨立的監管框架。從國際經驗看，獨立性是現代金融監管體系的“精髓”，任何有效的金融監管制度設計都需要確保金融監管的獨立性。監管者的利益獨立于監管對象，不被監管對象所俘獲、掣肘，是保障監管有效性的基本前提。這樣監管者才能有責任、有激勵、有動力改善監管，才能對監管結果負責；監管者才會主動地去識別風險和預防風險，才能不斷提升監管的專業性，處理好監管與金融創新的關系。

    金融監管體制改革的重點是推進審批權與監管權的分離。建立獨立的監管體制，關鍵在于改變審批權與監管權不分的傳統體制，使監管機構獨立公正地行使監管權。例如，如果將銀監會、證監會、保監會并入央行，形成“大央行”的超級監管模式，盡管能夠提高監管的統籌協調性，但難以解決審批權與監管權分離的問題，難以確保監管機構獨立行使監管權。從我國的基本國情看，建立獨立的現代金融監管框架，重要的前提是加快推進審批權與監管權相分離。例如，考慮到證券市場注冊制即將實施，股票發行審核權應當下放給證券交易所；盡快研究推出銀行業、保險業審批權與監管權相分離的改革方案。在這些改革推進的前提下，監管機構才能真正成為獨立、專業的監管者。

    建立獨立金融監管框架的迫切性日益增強。隨著金融業的快速發展,各類金融創新層出不窮。人民幣加入SDR后，金融市場對外開放是大勢所趨。在金融業雙向開放的大趨勢下，各種可以預料和難以預見的金融風險勢必加大。能否盡快建立獨立的金融監管框架，使金融監管機構能夠主動預判風險、識別風險、有效防范風險，已經成為事關經濟社會發展全局的重大現實問題。

    以加強統籌協調為重點，組建國家綜合性金融監管機構

    金融混業經營已經普遍化，但分業監管體制尚未根本改變，是我國金融監管領域面臨的現實矛盾，并由此加大了系統性區域性金融風險。以加強統籌協調為重點組建國家綜合性金融監管機構，加快形成綜合性監管體制框架，走出一條建立現代金融監管框架的有效路子。綜合考慮多方面的現實因素，在銀監會、證監會、保監會的基礎上組建國家金融監管總局，是我國走向綜合性監管的現實選擇。

    這樣能夠有效解決行政審批與監管不分的問題，有利于實現監管機構的獨立性；能夠有效實現監管的統籌協調，整合銀監會、證監會、保監會現有監管職能，根據金融監管需求合理設置內設機構，形成綜合性監管體制框架；能夠有效實現跨部門金融監管信息共享、基礎設施共享，實現金融監管全覆蓋，提高金融監管能力；能夠形成系統性區域性金融風險制度化的識別、預警、防范工作系統，形成反應靈敏、協調有力、指揮高效的危機應對機制。形成“一行一局”（人民銀行+國家金融監管總局）的新格局，避免了貨幣政策與監管政策的沖突，兼顧了央行貨幣政策獨立性與金融監管的獨立性。

    組建國家綜合性金融監管機構的基本思路。建議盡快組建國家金融監管總局，統一行使金融監管決策職能，制定監管政策和監管標準，集中收集監管信息，監測和評估金融領域整體風險，統一調動監管資源。一是明確機構定位。由于國家金融監管總局是專業性監管機構，不是行政權力機構，最適宜的定位是國務院直屬事業單位。二是強化功能監管。以強化綜合性監管為目標，打破現有銀證保分業監管框架，根據功能監管需求科學設置內設機構。三是擴大監管范圍。重點統籌監管系統重要金融機構和金融控股公司；將金融控股公司、第三方財富管理公司、互聯網金融等金融新業態納入監管框架，實現嚴格規范監管。四是實施垂直管理。國家金融監管總局實行自上而下的垂直管理，并加大與地方政府金融辦的互動與協調。

    在國家金融監管總局領導下，盡快實現金融監管的三個統籌。一是統籌監管政策制定。參照國際經驗，盡快建立適應混業經營的金融監管標準，形成按照金融產品/業務的法律關系實質來實施監管的具體操作辦法；制定統一的監管規則，全面檢查金融機構各種類別具體業務的合規情況和潛在風險，獨立評估其公司治理、風險管理等審慎性原則的貫徹情況，提升風險識別能力。二是統籌監管資源配置。統一調動監管資源，避免監管資源的重復配置與配置缺位。例如，針對被監管機構及其商業行為，將監管資源合理配置到風險最大的機構及其業務，提高監管效率。三是統籌監管基礎設施建設。統一基礎設施建設標準，打破現行多系統同時運行、互不兼容的格局，實現監管信息的共建共享；統籌監管重要金融基礎設施，包括重要支付系統、清算機構、金融資產登記機構等。