城關鎮在過去十年，盡管常住人口規模保持了一定的增加，但是它在全國城鎮人口占比卻出現了下降。中國城市和小城鎮改革發展中心主任、中國城市百人論壇成員高國力認為，這說明城關鎮在新型城鎮化進程中面臨著“引力不大、功能不強、能級不高”的現實問題。

　　4月28日，在“中國城市百人論壇2022春季論壇”上，高國力建議：“下一步要加快提升城關鎮聚集和吸引農民進城的能級，力爭實現城關鎮在吸聚農民總量保持進一步穩步提升的同時，也能夠提高城關鎮聚集的常住人口在全國城鎮人口中的占比，這就真正實現了縣城的就地城鎮化，有效地分流和分擔了農村大量人口過于向特大超大城市、城市群和都市圈聚集所引發的一系列負擔。”

　　他首先介紹了中國建制鎮的基本情況。改革開放之前，長期以來是城鄉二元分割，農村人口很難流動到城市地區，限制了城市和城鎮地區的發展。一直到1984年，中央當時出臺了專門的文件，適當放寬了建制鎮的設置標準，撤鄉設鎮步伐明顯加快。據統計，1978年中國的建制鎮數量2176個，到2002年增長到20601個，增長了8.48倍。

　　改革開放初期，壓抑很長時間的建制鎮數量迅猛增加。同時出現了建制鎮質量不高，布局散亂等一系列問題，2002年8月，國務院辦公廳專門印發了《關于暫停撤鄉設鎮工作的通知》，進入到建制鎮理性發展階段。“截止到2020年，中國擁有的鄉鎮級行政單元38741個，其中建制鎮的數量是21157個，占比達到54.6%，跟1990年相比提高了36.1%。這是整個建制鎮大致數量，總體上數量是穩定在2萬個左右。”高國力表示。

　　從整個建制鎮的鎮域人口情況來看，根據國家統計局《2021年中國縣域統計年鑒》數據，2020年中國建制鎮鎮域戶籍人口8.19億，占到全國總人口58.1%，鎮域戶籍人口平均3.9萬人;其中人口在5萬以下、5-10萬、10萬以上的建制鎮數量分別占比為74%、23%和3%，“也就是說，75%左右的建制鎮的鎮域總人口是5萬以下小城鎮，其中僅有662個鎮域戶籍人口大于10萬人，通過這些數字可以非常清楚地了解到我國建制鎮的總體人口規模相對偏小。”高國力稱，同時，2020年全國建制鎮鎮域面積469.7萬平方公里，占到全國國土面積的48.9%，規模以上工業企業數量達到19.42萬個，占到全國規模以上工業企業總數的48.62%。

　　我們進一步聚焦到鎮區，根據全國六普和七普數據，2010年和2020年，中國建制鎮鎮區常住人口分別達到2.66億、3.25億，占全國總人口的比重分別為19.85%、23%，占全國城鎮人口的比重分別為39.75%、36%，也就是說，六普和七普十年間建制鎮鎮區常住人口呈現了“兩升一降”的特點，一是人口規模增加了0.59億;二是占全國總人口比重提高了3.15個百分點，一降是占全國城鎮人口比重下降3.75個百分點，這些數據告訴我們，建制鎮的人口進一步聚集，“說明中國城鎮化人口主力并未聚集到建制鎮，而是聚集到建制鎮以上的大中小城市和特大超大城市。”高國力說。

　　高國力表示，“我們專門收集準備了關于縣城城關鎮的一組數字。2010年和2020年，全國分別擁有1633和1495個縣，縣城常住人口分別為1.39億和1.58億，占全國總人口的比重分別為10.35%和11.22%，占全國城鎮人口的比重分別為20.71%和17.56%，七普與六普相比，縣城城關鎮的常住人口和建制鎮鎮區戶籍人口呈現了同樣的規律，整個縣城城關鎮的常住人口規模在增加，占全國總人口的比重在增加，但是，占全國城鎮人口的比重出現了下降，這跟剛才我談到的判斷是一樣的，縣城城關鎮在進一步聚集農村人口，但仍然不是當前或者過去十年我國農村人口進城的主力聚集地區。”

　　基于中國建制鎮的現狀，高國力認為，建制鎮在新型城鎮化中承擔著不可替代但又非常獨特的功能和定位。

　　第一，建制鎮是中國推進就地城鎮化的關鍵載體或核心載體。就地城鎮化的第一個門檻就是農村人口的進城，這個進城是指以建制鎮包括城關鎮在內的農民就近進城的第一道，既是門檻，也是第一個基本階段。同時，建制鎮也是農民從事離土不離鄉的很多職業比較方便的首選地，很多當地非農活動也是依托建制鎮進行的。很多農民在建制鎮甚至市區從事物流、交通、餐飲，但仍然可以回到農村居住，所以離土不離鄉，在建制鎮是最為方便的。同時，建制鎮也能夠化解中國當下龐大的留守群體的問題。如果農民工都到特大、超大城市去，大量的留守群體就會面臨長期的家庭分居、精神慰藉等隱患性問題。同時，依托建制鎮來開展就地城鎮化也是緩解大城市病的非常重要的分流渠道，這應該非常容易理解，如果大量的農民工都擠進了特大、超大城市和其他大城市，日益蔓延的大城市病在很長時間內很難得到緩解。

　　第二，建制鎮是實施鄉村振興戰略的有力支撐。無論是基礎設施的延伸銜接，還是公共服務的下鄉進城，以及現代農業的進一步做大做強，還有農村生態文明的推動和建設，都應該說建制鎮是對接農村地區、銜接廣大農民一個非常重要的支撐和節點。如果沒有建制鎮發揮應有的節點和高地作用，中國的鄉村振興可能就會面臨著人才缺乏，要素流失，資金短缺等一系列瓶頸約束。鄉村振興戰略實施的重點是面對廣大農村地區、農民群體和農業集群，但是就近首先依托的空間載體、集散中心和生產基地就應該是建制鎮，沒有建制鎮發揮應有的支撐和帶動作用，鄉村振興缺少最根本的基礎和活力。這是第二個功能定位。

　　第三，建制鎮是推動城鄉融合和一體化發展的重要支點。長期以來，中國農村支持城市發展或者城市從農村“吸血”，新世紀以來，我們進入到以城帶鄉，以工補農的階段，受存在空間距離和經濟梯度影響，不可能一下子把特大超大城市和農村發生太多直接、密切的聯系，必須要分層次梯度式推動城鄉融合一體化發展。其中，建制鎮應該說是起到了一個非常重要的對接和支點作用。特別是在城鄉要素流動上，包括城鄉商貿、物流、集散的功能上，建制鎮發揮了一個很好的提升農村、帶動農民和加強農業的特殊作用。

　　《國家新型城鎮化規劃(2021-2035年)》進一步明確了縣城在未來中國新型城鎮化中的重要功能和作用。高國力認為，要進一步加快推動縣城補短板、強弱項，提升城關鎮的集聚和輻射能級。他提出如下建議：

　　首先是重點優化城關鎮的生產功能。城關鎮作為縣域核心，必然要有生產功能的進一步提升，生產功能提升首先會對農民進城產生直接吸引力，創造大量就業崗位，首先進一步強化生產功能的特色化，中國現在是千城一面，很多縣城和城關鎮都存在著產業雷同、惡性競爭，這也是導致城關鎮吸引力不夠，農民不愿意進城定居的重要原因。如何讓生產功能特色化進一步挖掘，很多縣城的城關鎮不一定追求生產功能的小而全，而應該在特色生產功能和就業崗位的挖掘創造上進一步提升。

　　二是生產功能的集約化?？h城要避免中國前些年走過的粗放式攤大餅特別是部分城市發展過程中走過的彎路，真正讓縣城的生產功能適度集約緊湊，實現精明生產，生產功能集約化，重點通過園區的集約發展來落地體現，特別結合未來綠色低碳發展的最新趨勢要求，對下一步城關鎮的生產功能集約化提出更高的要求。

　　三是生產功能的適用化。很多專家提到縣城生產功能的高端化，我個人不太同意，縣城不應該盲目追求生產功能的高端化，因為它自身的人才資本和市場化能力的約束，著力培育壯大適用的生產功能，吸引在城關鎮進一步聚集，引進相配套的、合適、可行、能夠落地的產業、行業和企業，也包括新業態、新模式在城關鎮落地，特別是隨著一些新就業形態快速萌生，適合在城關鎮聚集的可以引導優先在城關鎮聚集，實現生產功能的適用化。這是提升城關鎮能級的第一個方面。

　　在此基礎上，如何著力健全城關鎮的生活功能?高國力建議，一是城關鎮生活功能首先要體現低成本。如果城關鎮的生活功能在功能沒有達到一定水平之前，卻走了很多城市走過的彎路，成本過于快速抬高包括房價抬高，那將有可能降低農民進入城關鎮的動力，首先應發揮城關鎮低成本的特點和比較優勢，包括生活、居住、出行等低成本，實現生活成本的上升要保持一個合理的提高節奏。

　　二是生活功能要強調方便性。包括看病、出行、教育，讓人感覺到生活在城關鎮就是比一般的建制鎮要更方便更快捷，同時避免了生活在特大、超大城市存在的各種麻煩和不便，讓居民感覺在城關鎮可以過得很滋潤。

　　三是生活功能要強調舒適度。應該著力瞄準小而美、特而優來設計城關鎮的生活功能的配套設施和配套業態。比如，要避免城市交通的擁擠，生活壓力的上升，生態環境的惡化和生活節奏的加快，防范“城市病”向城關鎮蔓延，打造慢節奏、適休閑、重養生的舒適之城、和諧之鎮、幸福之都。如果城關鎮也出現了城市病，我想城關鎮很難成為吸引農民進城的好選擇。

　　最后如何整合挖掘城關鎮的綜合職能潛力和引力?高國力表示，城關鎮是一個縣域行政、信息、商務和文化中心，往往擁有一般建制鎮沒有的歷史文化底蘊和內涵。“在這種情況下，我個人覺得城關鎮和目前很多省域的省會城市應該有相似之處，不應該盲目追求功能的大而全，盲目追求經濟總量的快速擴張，而應該著力在功能配套完善和特色優勢上，也可以像一些省會城市，在全省不一定是經濟老大，但它具有獨特的特色優勢和吸引力，也像國外很多首都一樣，往往不是經濟總量第一大市，但它具有獨特的吸引力，是全國獨一無二的中樞城市。”

　　城關鎮的發展也應著眼于縣域經濟的發展大局和城鎮體系格局，不追求經濟規模過快上漲，重點挖掘和培育自身的特色優勢功能和業態，只有這樣才能讓城關鎮真正發揮它未來縣域在城鎮化推進中的一些特殊的引力和優勢，成為吸引廣大農村和農民進城定居，也是吸引其他建制鎮的勞動力就業人口向縣城聚集、實現建制鎮和城關鎮分工協作、優勢互補、人口互動的良性發展態勢和格局。