【編者按】
“高擎公平利劍力保民生。”公平競爭是市場經濟的核心，反壟斷是完善社會主義市場經濟體制、推動高質量發展的內在要求。反壟斷法修正草案10月19日首次提請全國人大常委會會議審議，這是我國第一部反壟斷法施行十三年來首次修改。4天后，中國人大網公布草案向社會征求意見，截止日期為2021年11月21日。
在反壟斷法修改前夕，澎湃新聞推出深度報道，全面回望這十三年來，反壟斷法在保護市場公平競爭，維護消費者利益和社會公共利益，促進市場經濟健康發展上發揮的作用。
“3Q大戰”、京東起訴天貓、抖音起訴騰訊，還有居民起訴供水公司、避孕套企業起訴吉尼斯世界紀錄公司……這些年，我國反壟斷領域的民事訴訟并不少見。
據最高人民法院公布，十二年來各級法院受理壟斷民事案件超過800件。要求被告停止壟斷行為并賠償損失，是這類案件原告的主要訴求。不過在訴訟過程中，原告方往往面臨舉證難的困境。
除了市場上的經濟性壟斷，我國的反壟斷還有一個“老對手”——行政性壟斷。破除行政壟斷頑疾是個棘手的課題，因為這類壟斷的實施者具有行政權力。在加大執法力度之外，公平競爭審查制度或許是一劑“良藥”——其不久前被寫進了《反壟斷法》修正草案。
目前，經過全國人大初次審議的《反壟斷法》修正草案仍在征求意見。修訂的內容大幅提高對壟斷行為的處罰力度，“數據”“算法”等數字經濟名詞也頻頻出現其中。
強化反壟斷，仍在進行時。
行政壟斷：濫用權力的有交警局也有老齡辦，事前審查不能少
“深圳市交通運輸局、深圳市公安局交通警察局被立案調查”，這條信息今年8月底引發網友熱議。原來，深圳這兩家“強勢部門”涉嫌濫用行政權力排除、限制競爭，被廣東省市場監管局立案調查。
廣東省市場監管局網站公布的信息顯示，經調查，2012年以來，深圳市交通運輸局下發文件，規定深圳市營運的泥頭車需懸掛“檔案號牌”，駕駛員還需持有經深圳市建設工程運輸車輛協會培訓合格后發放的“備案合格證”。反壟斷執法人員認為，深圳市交通運輸局違法增設行政許可，提高市場準入門檻，“限制外地運輸企業、小規模運輸企業、個體運輸司機進入本地市場從事砂石渣土運輸。”2018年7月，深圳市公安局交警局將臨時通行證的車輛安全檢查事權，下放至深圳市建設工程運輸車輛協會，并將該協會出具的檢查結果作為辦理臨時通行證的前置條件，提高市場準入門檻。
廣東省市場監管局調查認為，深圳市交通運輸局、深圳市公安局交警局實施的上述行為違反了《反壟斷法》的規定——行政機關不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內容的規定。該局遂向深圳市政府發出《行政建議書》，建議責令涉案單位停止相關違法行為，依法保護市場公平競爭。
行政性壟斷，是指行政機關或相關組織利用行政權力，排斥、限制市場競爭的行為，包括行業壟斷、地方保護主義、強制或限制交易等。
破除行政性壟斷，是我國反壟斷執法的一項重要內容。《反壟斷法》專門用一個章節來規制“濫用行政權力排除、限制競爭”。
根據《反壟斷法》，行政機關和具有管理公共事務職能的組織，不得濫用行政權力，限定單位或個人購買使用其指定經營者提供的商品，不得采取歧視性措施限制外地商品在本地流通，不得排斥或限制外地經營者參加本地招標投標活動，不得制定含有排除、限制競爭內容的規定。
國家市場監管總局的反壟斷執法報告顯示，“十三五”時期，執法機構依法查處濫用行政權力排除、限制競爭案件274件。其中，涉及省級政府所屬部門的案件約占14.8%，涉及市級政府及其所屬部門的約占 45.1%，涉及縣級政府及其所屬部門的約占36.2%。
這些濫用行政權力的壟斷案件，大多出現在醫藥衛生、交通運輸、建筑、教育和公用事業等民生領域。
比如市民交通出行的共享單車，近年在一些城市得到推廣，不同品牌的共享單車具有競爭性。2021年，洛陽市城管局、滄州市城管局均因只限定、允許某一家共享單車企業在當地經營，被反壟斷機構查處糾正。
近年來，安徽省的一些老人被當地老齡辦推薦一款保險產品。原來，2014年8月，安徽省老齡工作委員會辦公室(以下簡稱“老齡辦”)與中國人壽安徽省分公司聯合下發《關于實施“銀齡安康行動”的通知》，要求各市、縣老齡辦組織推廣中國人壽的老年人意外傷害綜合保險。2019年7月，上述兩家單位再次聯合下發《關于深入推進“銀齡安康行動”的通知》，要求各市老齡辦和該保險公司各市分公司，把“銀齡安康行動”作為一項長期任務堅持開展實施。
安徽省糾正老齡辦行政性壟斷行為的通報。 市場監管總局網站 截圖2021年2月，安徽省市場監管局介入調查，7個月后公布調查結果，認定安徽省老齡辦限定單位或個人購買使用其指定經營者提供的商品，違反《反壟斷法》相關規定，系濫用行政權力排除、限制競爭的行為。據通報，安徽省老齡辦進行整改，廢止了相關文件，要求各市在推廣老年人意外傷害保險過程中，不得限制其他保險公司參與競爭。
今年，還有一些地方政府或相關部門濫用行政權力排除、限制競爭的行為，被反壟斷機構查處糾正。例如，福建仙游縣工信局對相關工程承包商的準入條件，規定為“注冊地在仙游縣境內”;黑龍江省雞西市住建局限制建設開發單位自主選擇燃氣工程安裝企業;甘肅省天水市財政局排斥、限制外地辦公設備供應商參加本地招標投標活動，等等。
如何破除行政性壟斷?除了事中的監管、事后的查處，如果事前的公平審查得到落實執行，也可起到預防壟斷的把關作用。
2021年6月，國家市場監管總局、發改委、財政部等五部委下發《公平競爭審查制度實施細則》。該實施細則規定，政策制定機關在制定市場準入和退出、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購等涉及市場主體經濟活動的規章、文件等政策措施時，應當進行公平競爭審查，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。如果公平競爭審查制度能以法律形式確定下來，那行政性壟斷或可得到有效預防、提前排除。
近年來，一些地方將預防、監測和查處行政壟斷行為，作為優化營商環境方的“重要抓手”。比如浙江省的行政壟斷行為監測數字化改革，通過構建智能系統，對行政壟斷行為實施智能監測預警，目前，這項改革正在溫嶺市等地開展試點工作。
司法訴訟：起訴索賠舉證難，互聯網巨頭頻頻“互掐”
“最薄的乳膠安全套”——為了這項吉尼斯世界紀錄，廣州一家避孕套企業將吉尼斯世界紀錄公司告上了法庭。
廣州大明聯合橡膠制品有限公司(以下簡稱大明公司)是奧妮避孕套的生產銷售商。2013年12月，一款奧妮超薄避孕套以平均0.036mm的厚度，打破了岡本避孕套一年前以平均0.038mm厚度獲得的“最薄避孕套”吉尼斯世界紀錄。吉尼斯世界紀錄公司向大明公司頒發了紀錄認證書，奧妮超薄001天然橡膠乳膠避孕套被認證為“最薄的乳膠安全套”。在申請認證期間，大明公司支付了450英鎊的加速申請費用。
兩年后的2016年3月，吉尼斯北京公司以新規則為由函告大明公司，奧妮避孕套的吉尼斯世界紀錄已經無效，廢止了其“最薄的乳膠安全套”紀錄。吉尼斯方面稱，2015年該公司內部出臺了“PER一年制規則”——紀錄獲批后競爭形勢可能發生變化，故每年需更新檢測結果。
此后，大明公司向法院起訴吉尼斯公司，認為其濫用市場支配地位，強行將2015年出臺新規則適用于原告2013年獲得的世界紀錄，請求法院確認被告廢止原告吉尼斯世界紀錄的行為違法和無效。
北京知識產權法院審理后認為，大明公司提交的證據不足以界定其主張的相關市場，不能證明吉尼斯公司在相關市場具有支配地位，也不能證明其行為排除或限制了市場競爭。原告應當承擔舉證不能的不利后果。2020年4月，法院駁回大明公司的訴訟請求。
訴訟是依法維權的手段。經營者壟斷行為的被害人，可以在反壟斷執法機構認定壟斷行為后提起民事訴訟，也可以直接向法院起訴。而在訴訟過程中，證據是法院認定事實、作出裁判的關鍵。
最高法院對審理因壟斷行為引發的民事糾紛，在舉證責任上作出了規定：被訴壟斷行為屬于壟斷協議的，被告應對該協議不具有排除、限制競爭的效果承擔舉證責任;被訴壟斷行為屬于濫用市場支配地位的，原告應當對被告在相關市場內具有支配地位、濫用市場支配地位承擔舉證責任。
《反壟斷法》規定，經營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔民事責任。
在反壟斷領域的民事案件中，奇虎與騰訊的“3Q大戰”曾名噪一時。
2010年奇虎360公司推出一款“扣扣保鏢”安全工具，稱能阻止QQ查看用戶隱私并過濾QQ廣告。數天后騰訊宣布，將在裝有360軟件的電腦上停止運行QQ軟件，用戶必須卸載360軟件才可登陸QQ。
2011年11月，奇虎起訴騰訊，指其濫用在即時通信軟件及服務市場的支配地位，索賠1.5億元。2013年3月，廣東高院作出一審判決，認為奇虎公司對本案相關商品市場界定錯誤，其所提供的證據不足以證明騰訊在相關商品市場上具有支配地位，駁回其訴求。一年后最高法維持一審判決。
“3Q大戰”結束三年之后，2017年11月，電商京東對天貓、阿里巴巴提起反壟斷訴訟，索賠10億元。
京東向北京高院起訴稱，2013年以來，被告利用其在B2C網上零售平臺市場的支配地位實施“二選一”，要求天貓商城的眾多品牌商家不得在京東商城開設店鋪或參加促銷，請求法院判決被告停止濫用市場支配地位的行為并賠償10億元。
天貓、阿里巴巴對此案管轄權提出異議，認為應移送浙江高院管轄。此后北京高院作出一審裁定，駁回管轄權異議。天貓方面則上訴至最高法院。2019年7月，最高法維持了一審裁定。
此案確定管轄權后，唯品會、拼多多向北京高院申請以第三人身份加入訴訟。2020年11月，北京高院對此案組織進行質證。截至目前，尚無裁判信息公布。
一波未平，一波又起。2021年2月，抖音開發商北京微播視界科技公司及其母公司字節跳動，向北京知識產權法院起訴騰訊。
抖音方面起訴騰訊獲北京知識產權法院受理。圖片來源于網絡抖音方面起訴稱，自2018年4月起，騰訊旗下的微信、QQ限制用戶分享來自抖音的內容，抖音鏈接到微信和QQ平臺后均無法正常播放。“這是濫用市場支配地位，排除、限制競爭的壟斷行為。”抖音方面請求法院判令騰訊停止這一行為，并賠償9000萬元。騰訊則回應稱，字節跳動公司(抖音)的相關指控“純屬失實，系惡意誣陷”。此案由北京知識產權法院立案受理后，截至目前尚未公布裁判信息。中國裁判文書網的判例顯示，壟斷民事案件特別是“濫用市場支配地位”案件，原告的勝訴率并不高，這主要跟舉證不能有關。這類案件的原告要準確界定相關市場，要證明被告具有市場支配地位并且濫用這種地位排除、限制了競爭，往往需要收集大量證據。
今年53歲的廣西桂林市永福縣人吳宗區，卻打贏了一場反壟斷官司。2018年他向永?？h供水公司申請自建房用水，對方收取了水表費800元、安裝費1700元。吳宗區認為供水公司壟斷市場、收費過高，遂向法院起訴。南寧中院經審理認為，永?？h供水公司作為當地唯一供水企業具有相關市場支配地位，在用戶申請供水時要求購買其提供的水表和安裝服務，是捆綁交易的搭售行為，屬于濫用市場支配地位排除、限制競爭。法院作出判決，責令永福縣供水公司歸還吳宗區2500元并支付利息，賠償損失1000元。
吳宗區起訴供水公司濫用市場支配地位一案，成為最高人民法院今年9月公布的反壟斷典型案例之一。
2021年9月27日，最高法舉行反壟斷和反不正當競爭典型案例發布會。 中國法院網 圖據最高法公布，2008年至2020年，全國各級法院受理各類壟斷民事案件共計897件，審結844件。最高法民三庭庭長林廣海在公布典型案例的新聞發布會表示，下一步最高法將積極參與反壟斷法等法律的修訂工作，破解壟斷案件舉證難等問題，健全新領域新業態裁判規則。
法律修訂：加大處罰力度，回應數字經濟新挑戰
施行13年后，《反壟斷法》迎來首次修正。
10月19日，《反壟斷法(修正草案)》經過全國人大常委會初次審議。四天后，中國人大網公布草案向社會征求意見，截止日期為2021年11月21日。
國家市場監管總局局長張工作《反壟斷法》修正草案說明時指出，隨著我國社會主義市場經濟的發展，反壟斷法在實施中顯現出相關制度規定較為原則、對部分壟斷行為處罰力度不夠、執法體制需要進一步健全等問題。
在執法體制上，我國反壟斷執法職權曾長期分散在三個部委——商務部、發改委、工商總局，被坊間形容為“三龍治水”。2018年機構改革后，反壟斷執法職能統一集中到市場監管總局的反壟斷局。
2018年機構改革后，原來發改委和商務部的反壟斷執法職能統一劃轉到市場監管總局。 視覺中國 資料圖2021年“兩會”期間，全國政協委員李守鎮接受采訪時認為，我國的反壟斷執法力量仍相對薄弱，“可以考慮加大反壟斷執法的人員編制，目前市場監管總局反壟斷局執法人員編制不到50人，美國反壟斷執法人員大概有超過1000人，在歐盟也有超過數百人。”連續兩年提交反壟斷提案的李守鎮，表達了他對互聯網領域“二選一”“大數據殺熟”等壟斷行為的擔憂。“我提出了強化對數字經濟領域的反壟斷提案，”他說，“我還特別提出，‘包容審慎監管’的前提應該是監管，而不是不管。”
“一段時間以來，對互聯網領域的反壟斷采取包容審慎的監管原則。”中國政法大學副校長、國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員時建中今年接受《人民日報》采訪時表示，如今我國平臺企業的商業模式初步定型，頭部企業已經由“孩童”進入到“青年”，“這就需要監管理念的轉型，采取積極監管、協同監管、審慎監管和依法監管相結合的方式。更重要的是，要實現反壟斷監管工作的常態化。”
今年8月30日，中央全面深化改革委員會審議通過了《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》。習近平總書記在主持會議時強調，強化反壟斷、深入推進公平競爭政策實施，是完善社會主義市場經濟體制的內在要求。
強化反壟斷，需要法律和制度的保障。最近一年多來，國務院反壟斷委員會和市場監管總局陸續出臺多項反壟斷規章，包括禁止壟斷協議、禁止濫用市場支配地位和經營者集中審查的三個“暫行規定”，以及公平競爭審查制度實施細則、平臺經濟領域反壟斷指南等。
《反壟斷法》修正案草案公布在中國人大網征求意見。近期公布的《反壟斷法》修訂草案，內容從57條增加到70條，許多新內容受到廣泛關注。比如公平競爭審查制度，作為破解行政壟斷的事前審查制度，寫進了第五條：行政機關和具有管理公共事務職能的組織，在制定涉及市場主體經濟活動的規定時，應當進行公平競爭審查。“數據”“算法”這些新經濟詞匯，多次出現在這次的修正草案中。
“經營者不得濫用數據和算法、技術、資本優勢以及平臺規則等排除、限制競爭。”擬修訂的相關條款規定，濫用市場支配地位的行為，包括利用數據、算法等設置障礙，對其他經營者進行不合理限制。這些修訂將強化互聯網平臺經濟的監管，被許多專家解讀為立法者對數字經濟新挑戰的“回應”。
草案還提出建立壟斷協議“安全港”制度和經營者集中審查“停鐘”制度，并進一步加強對反壟斷執法的保障。
另外，草案大幅提高了對相關違法行為的罰款數額。比如，對違法實施經營者集中的處罰，將最高50萬元的罰款上限修改為上一年度銷售額10%或500萬元;首次增設了企業負責人的處罰責任，對達成壟斷協議負有個人責任的可處100萬元以下罰款。
草案第63條規定，對于情節特別嚴重、影響特別惡劣、造成特別嚴重后果的壟斷行為，罰款數額可提高到規定數額的2倍至5倍。對于時常數以億計的反壟斷罰款來說，“規定數額的2倍至5倍，”顯然令處罰力度大幅度提升。
根據草案，經營者實施壟斷行為侵害社會公共利益的，人民檢察院可依法提起民事公益訴訟。
修正后的《反壟斷法》，將為我國強化反壟斷和防止資本無序擴張，提供更完善、更有力的法律保障。
