我國多山地區新型城鎮化道路的探索與思考——貴州城鎮化建設實踐調查 

　　貴州作為多山地區的西南內陸省份，既面臨可利用土地資源十分有限、工程性缺水較為嚴重、區域生態環境比較脆弱等外在嚴峻形勢，也面臨經濟發展相對滯后、歷史欠賬較多、自身財力不足的內在壓力，在這樣一個地區探索新型城鎮化道路具有典型的示范意義。近年來，貴州省始終將城鎮化帶動戰略作為當前和今后一段時期經濟社會發展的兩大主導戰略之一，把加快城鎮化發展作為“加速發展、加快轉型、推動跨越”的重要載體和支撐，推進城鎮化與工業化、信息化和農業現代化同步發展，在探索多山地區城鎮化健康發展中積累了許多有益經驗，比如城鄉規劃編制、產城良性互動、城鄉統籌推進、生態文明建設等方面，但也存在一些值得關注的問題和方向。

　　城鄉規劃編制的“貴州特色”

　　城鄉規劃在城鎮化建設中具有重要引領作用，能夠體現一個地區城鎮化發展的總體思路。貴州立足自身省情，堅持走有特色、集約型、多樣化的山區綠色城鎮化道路?！笆濉逼陂g，先后組織編制《貴州省城鎮體系規劃綱要（2011-2030年）》、《黔中經濟區核心區空間發展戰略規劃》等重大規劃項目，更加注重山地資源的特殊性和區域空間的異質性；著力優化城鎮化區域發展布局，積極培育構建以貴陽中心城市、貴安新區為核心的黔中城市群，逐步拓展以區域中心城市為依托、中小城市為重點、小城鎮為基礎的城鎮綜合發展體系?！百F州特色”主要體現在：

　　一是突出“山地”特色。多山地區的地理屬性和欠發達的經濟約束決定了貴州不能沿用“攤大餅”的發展模式，而是依托山水自然阻隔、探索“蒸小籠包”的新路子。特別是在平原耕地稀缺的情況下，充分利用低丘緩坡，向山要地，實行“城鎮上山”和“工業上山”。此外，在城市建筑風貌上主張“道法自然”，打造融合山水風光、民族風情、時代風貌的特色小鎮，例如，黔東南州發揮山形水系的地貌特點，苗寨依山而建、侗寨鄰水而修，規劃建設山地新型城鎮，將山水、田園、村落、都市融為一體。

　　二是彰顯民族文化。貴州將民族文化傳承和非物質文化遺產保護作為城鄉規劃編制的重要內容，不同地州都突出當地民族的文化特色，將建筑學與美學有機結合，不斷提煉、運用民族建筑的成熟元素和符號，進一步提升城鄉居民對傳統文化的認同感。例如，黔東南州按地域和民族分布情況，在城鄉規劃編制中專門劃定苗族、侗族、苗侗建筑結合的建筑風貌控制區和徽派或清水江木商文化建筑風貌控制區，以及多元建筑文化并存的建筑風貌控制區。

　　三是強化生態人文。作為兩江上游的重要生態屏障，貴州始終堅持重視生態治理和環境保護，實行環保規劃、城鎮總體規劃和土地利用規劃同步編制，加大城市綠地系統的營建力度。與此同時，還重視歷史文脈的傳承與保護，在城鎮化建設中注重城市品味培育和文化軟實力打造。例如，銅仁市專門針對舊城區改造提出“兩增、兩減、兩?！钡囊巹澰瓌t，即增加公共空間和城市綠地、減少建筑物總量和城區人口總量、保護歷史文脈和山水河道。

　　產業發展與城市建設良性互動的主要載體

　　產業發展與城市建設是一個相互協調、相互作用的過程，注重產城互動、強化產業引領是城鎮化健康發展的重要內涵。貴州在推進新型城鎮化過程中，堅持城市與工業園區互動發展、產業布局與城鎮體系布局有機結合，主動培育和發展支柱產業，逐步吸引人口向非農產業聚集。在具體工作中，貴州以“五個100工程”為主要載體，其中，與城鎮化建設緊密相關的是重點打造100個產業園區、100個特色示范小城鎮和100個城市綜合體。此外，貴州還通過完善城市基礎設施、優化城市交通路網，加強城市綜合承載力和輻射帶動力。主要表現在：

　　一是重點打造100個產業園區。從產業園區規劃建設入手，將產業園區納入城鎮總體規劃范圍實施統一管理，推進以路、水、電、氣、治污、環保、通信、網絡為主的基礎設施建設和標準廠房建設，配套必要的生活服務和文化娛樂設施，比如學校、醫院、物流、餐飲、零售等機構，避免產業園區的城市功能弱化。積極發展園區主導產業、特色產業和高新技術產業，大力培育龍頭企業和高新技術企業，促進關聯企業集聚發展。加強職業技能培訓和職業技術教育，積極推廣“產業園區+標準廠房+職業教育”模式，引導中職學生、本地農民和外出務工人員就近就業。目前，貴州已規劃建設111個園區，有新型工業化產業示范基地20個。2013年上半年，已有產業園區完成規模以上工業增加值701.6億元，占全省規模以上工業增加值的53.6%，新增就業7.9萬人，占全省城鎮新增就業人數的31.4%，非農產業的集聚效應逐步顯現。

　　二是重點打造100個特色示范小城鎮。按照“小而精、小而美、小而富、小而特”的要求和“六型”小城鎮（交通樞紐型、旅游景觀型、綠色產業型、工礦園區型、商貿集散型、移民安置型）的特點，遴選100個示范小城鎮作為重點培育發展對象，進一步提升小城鎮層級檔次、增強小城鎮發展能力，帶動城鄉協調發展。具體舉措包括：提升優化100個示范小城鎮總體規劃，完成100個示范小城鎮詳細規劃；實施“八個一工程”，即建設或完善一個路網、一個標準衛生院、一個社區服務中心、一個農貿市場、一個市民廣場或公園、啟動一個污水處理設施或垃圾處理設施項目、建設一個敬老院、建設一項城鎮保障性安居工程；加大省級財政投入力度，設立小城鎮建設專項資金，采取公開競爭性資金分配機制。目前，貴州已遴選出30個省級示范小城鎮和70個市（州）級示范小城鎮。

　　三是重點打造100個城市綜合體。以現代服務業為主導，集合三種或三種以上功能（比如，商業、辦公、酒店、餐飲、文娛、居住等），依托大中城市樞紐位置，進行重點打造設計若干互為價值鏈、各類業態高度集聚的建筑或建筑街區。按照體現山區城市特點、民族文化特色和生態文明特征的要求，探索具有貴州風格城市綜合體建設新路子。在具體推進過程中，貴州相關部門堅持分類指導，從商貿、居住、會展、旅游、文化等方面進行功能區分，每個城市綜合體在規劃設計中至少應用三個以上山地自然資源景觀元素、歷史民族文化元素和建筑符號，增強城市的可閱讀性和可識別性，以期實現城市綜合體錯位發展。目前，貴州已遴選出129個項目納入100個城市綜合體建設，基本實現了88個縣級全覆蓋，對進一步完善城鎮綜合功能、擴大城鎮、農村居民消費起到較好的作用。

　　四是加大城市綜合承載力建設。重點推進形成以貴陽—安順為核心，遵義、畢節、都勻、凱里等中心城市為支撐，快速交通通道為主軸的“一核三帶多中心”黔中城市群。各中心城市推進城市骨干路網和區域城際主干道工程建設，逐步實現舊城區、產業園區和城市新區有機銜接。例如，銅仁市提出“規劃先行、拉開路網、建設新區、提升老區”的思路。依托主要交通干線，立足資源稟賦和產業基礎，打造貴陽—遵義、貴陽—都勻凱里、貴陽—畢節經濟帶和新型重化產業發展帶、現代服務業及先進制造業發展帶、特色產業發展帶，切實增強城鎮就業吸納能力和城市人口聚集能力。

　　城鄉統籌推進的主要做法

　　促進基本公共服務均等化是城鄉統籌推進中的重要內涵所在，實現人的城鎮化，更多地要解決教育、住房、醫療、養老等方面的資源優化配置。貴州在經濟加速發展的同時，也十分注重補齊民生短板。近年來，貴州加大社會保障和民生改善投入力度，在健全社會保障體系、優化公共資源配置、推進土地戶籍制度改革方面積累了一些好的做法，正在加快興義市、金沙縣、花溪區等11個縣（市、區）統籌城鄉綜合配套改革試點工作。

　　逐步夯實公共服務平臺基礎。將就業服務、職業技能培訓、社保經辦、勞動關系協調等服務職能延伸至基層平臺。目前，貴州省各鄉鎮、街道均建立勞動保障工作機構，“金保工程業務專網”已覆蓋絕大部分鄉鎮、街道、社區，初步構建“服務向下延伸、數據向上集中”的工作體系。

　　深入推進社會保障體系建設。以體現公平性、適應流動性、保證可持續性為導向，深入推進新農保、城鎮居民養老保險和城鎮居民醫療保險工作，進一步完善不同群體社會保險關系轉移接續辦法，為城鄉勞動者無障礙自由流動提供政策支持。探索城鄉醫保制度整合，將困難企業退休人員全部納入企業職工醫療保險，開展城鄉居民大病保險政策試點，正在推動省內異地就醫即時結算工作。出臺《貴州省工傷保險條例》，率先在全國實現工傷保險省級統籌。

　　不斷優化各類教育資源配置。針對“深山老林”的惡劣自然環境，貴州省確定了“小學到鄉鎮、中學到縣城、相對集中辦學”的思路，逐步改變辦學條件簡陋、師資力量薄弱、教學點分散的現狀。例如，丹寨縣近年采取“搬動兒子來搬動老子，促進城鎮化發展”的舉措，先后撤并村級小學八所、教學點15個，建成八所農村寄宿制小學，初步形成了城鎮辦學為主體、鄉村校點為補充的教育發展新格局。啟動教育“9+3”計劃，提出鞏固提高九年義務教育，實施三年免費中職教育，加快中職學?；A能力建設，逐步擴大中職學生規模，培養適應產業發展需求的技能型人才。目前，正在推進清鎮職教城建設，有條件的部分市州也在產業園區周邊規劃建設職教園區。

　　切實加大鄉鎮醫療機構投入力度。針對鄉鎮醫療衛生條件長期滯后的局面，貴州省專門組織編制《貴州省中心鄉鎮衛生院建設規劃（2013~2015）》，每年省級財政專項投資2億元用于中心鄉鎮衛生院達標改造，其規模分類、服務內容采取“先按服務人口定床位規模，后按床位規模定建設規?！保嬲凉M足鄉鎮人口的基本醫療需求。與此同時，還加大對鄉鎮醫療機構的技術指導，組建基本公共衛生服務技術指導中心，切實發揮疾控、婦幼保健等專業衛生機構作用。

　　積極開展土地戶籍制度改革探索。解決不同戶籍人口的城鄉自由流動及身份待遇，是當前打破城鄉二元結構、統籌城鄉發展的關鍵癥結。目前，黔東南州已在探索逐步開放縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮的落戶限制，農村人口進城務工可憑居住證享受城鎮戶籍待遇，鼓勵進城農民將土地承包經營權、宅基地采取轉包、租賃、互換、轉讓、股權等方式進行流轉；對農村居民整戶轉為城市居民的，允許其在一定時期內繼續保留承包地、宅基地及農房的收益權或使用權，允許其每年自愿選擇城市社保或農村社保。

　　此外，榕江縣以扶貧生態移民工程為基礎，用城鎮保障房安置農村生態移民，積極探索“2+5”農民進城模式，即保留農村產權（自有住房、土地）和計劃生育兩項農民待遇，增加就業、就醫、入學、住房、社保五項市民待遇，切實解決農民進城的后顧之憂。

　　生態文明建設的有效舉措

　　把生態文明理念和原則融入城鎮化全過程，是新型城鎮化道路的題中要義。通過生態文明建設，優化空間格局、調整產業結構、轉變消費方式，促進城鎮化的健康發展。近年來，貴州省將生態文明理念貫穿于城鎮化建設始終，加大城鎮生態環境建設力度，在環境保護、節能減排和石漠化治理等方面出臺了一系列政策措施，努力營造綠色、優美、宜居、宜業的生態環境，在生態文明城市建設試點中取得新進展。

　　加大城鎮環境治理力度。以花溪國家濕地公園、小車河濕地公園等城鎮景觀休閑工程建設為抓手，不斷擴大城市綠地面積，逐步提高城鎮綠化覆蓋率。以“魅力鄉村”建設為平臺，加大各類村莊整治和農村危房改造力度，全省101個示范村整治取得明顯成效。制定全國首部關于綠色小城鎮建設和評價的地方標準，并將具體落實情況作為100個示范小城鎮建設考核的重要指標。遵循“節能、節地、節材、節水”的技術設計，嚴格按照綠色建筑標準打造100個城市綜合體。

　　探索高效利用土地新模式。積極開展低丘緩坡開發試點工作，緊湊規劃、最大限度的提高土地使用效率，目前已平整土地2199公頃，其中2068公頃土地已提交項目單位建設使用。實施土地綜合整治，與石漠化和坡耕地治理、城鄉建設用地增減掛鉤相結合，進一步優化城鄉用地布局，土地石漠化和水土流失得到遏制。例如，畢節試驗區近年來采取的“十大重點生態工程”建設取得了很好成效，綜合治理石漠化361平方公里、水土流失789平方公里。

　　開展生態文明城市建設試點。自2007年貴陽市提出建設生態文明城市以來，逐步確立了“生態環境良好、生態產業發達、文化特色鮮明、生態觀念濃厚、市民和諧幸福、政府廉潔高效”的總體目標，并制定生態文明城市建設“三步走”路線圖，在許多方面進行了有益探索。特別是在管理體制創新方面，例如，組建“兩湖一庫”（紅楓湖、百花湖、阿哈水庫）管理局，成立全國首家環保法庭和審判庭，整合有關職能部門、劃轉相關部門職責，組建生態文明建設委員會。此外，連續五年舉辦“生態文明貴陽國際會議”， 2012年底，《貴陽建設全國生態文明示范城市規劃》正式獲國家發展改革委批復，貴陽市建設全國首個生態文明城市試點工作正在積極穩步推進。

　　貴州城鎮化探索的幾點思考

　　2012年，貴州城鎮化水平達到36.5%，進入了城鎮化加速發展的新階段，但與全國和西部地區平均水平相比，仍有16.1個百分點和6個百分點的差距。除了實際數據的差距，其內在還涉及許多深層次問題和矛盾，主要表現在：一是城鎮分布與生態、扶貧需求之間的空間錯位仍在持續。生態承載力較強的貴陽、遵義等中部地區城鎮化帶動的輻射范圍逐步擴大，農民脫貧致富效果明顯；生態脆弱的西部地區城鎮化發展較快，但對農村發展帶動不足，生態修復壓力依然很大；作為貴州農業主產區和旅游經濟帶的東北、東南地區，城鎮綜合承載力較低，農民收入提高相對緩慢。二是產業結構調整對城鎮化的推動效應呈疊加、分散態勢。資源依附型、資本密集型產業對就業增長帶動趨于常態，傳統優勢有所回落；而技術主導型、戰略新興產業的后發優勢尚未顯現，已規劃建設的111個產業園區產業同質化現象在部分地區較為突出。三是人口轉移與城市承載的矛盾仍然存在，特別是在一些大中城市壓力更加突出。除“生活垃圾處理率”、“生活垃圾無害化處理率”等指標外，多項市政基礎設施指標均低于全國平均水平，這主要受制于市政公用事業市場化改革的滯后。中小城鎮的規模效應、集聚效應相對較弱，雖然在戶籍、土地制度方面進行創新嘗試，但人口轉移的總體方向仍然偏向省會中心城市，貴陽、遵義等城區的人口密度明顯高于其他地區。

　　推進新型城鎮化，不是一味追求城鎮化率，而是重視城鎮化質量。貴州城鎮化建設好的實踐做法值得推廣，存在的一些問題也不可回避，有些是具有潛在風險的，必須引起高度重視。

　　第一，要對人口集聚過程中市場與政府的定位進行有效界定。堅持非農產業發展與人口流動規模的統籌推進，對于偏遠貧困地區、生態極度脆弱區域的農村人口，政府要做好整體搬遷和就業安置，加強對人口有序轉移的分類指導；對于中心城市周邊和次區域地區的農村人口，政府要做好公共產品和公共服務的有效供給，用市場的手段解決人口集聚和自由流動，探索政府靈活購買服務的新路子。

　　第二，要對主要載體背后風險流動進行科學評估。在適宜時機應開展對“5個100工程”在各區縣的分布情況及其內在協同作用的評估，特別是對在市場競爭中已經出現嚴重同質化、產能過剩的產業或園區、機械追求建筑標準統一性而割裂原生態文化的城市綜合體或小城鎮，要做好風險預警和化解各項準備。特別是在“100個產業園區”打造過程中，要警惕“急于求成”的主觀思維，防范比鄰區域項目招商出現產業雷同現象，避免政府主導產業發展的傳統模式。

　　第三，要對不同類型的城市資源配置采取差異化手段。土地供給方面，在保證區域耕地占補平衡的前提下，用地規劃管控采取土地差別化供應政策，支持鼓勵貴州開展低丘緩坡開發試點；環境保護方面，一些生態脆弱地區要禁止開發或限制開發，對城鎮分布與生態、扶貧需求的空間錯位區域要建立城市生態補償機制；基礎設施建設方面，切實發揮政策導向和財政杠桿作用，探索區域政府合作、市場政府聯動方式共建共享公共基礎設施資源。

　　第三，要對不同類型的城市資源配置采取差異化手段。土地供給方面，在保證區域耕地占補平衡的前提下，用地規劃管控采取土地差別化供應政策，支持鼓勵貴州開展低丘緩坡開發試點；環境保護方面，一些生態脆弱地區要禁止開發或限制開發，對城鎮分布與生態、扶貧需求的空間錯位區域要建立城市生態補償機制；基礎設施建設方面，切實發揮政策導向和財政杠桿作用，探索區域政府合作、市場政府聯動方式共建共享公共基礎設施資源。
 

 
來源:《中國發展觀察》